光伏政策(ce)的調整對于全社(she)會意味(wei)著什么?希(xi)望有(you)更(geng)加(jia)透(tou)(tou)明的討(tao)論，更(geng)加(jia)透(tou)(tou)明的政策(ce)制定與實施過程。

　　6月1日，國家發展(zhan)改革委、財政部、國家能源局三部委聯合發布《2018年光伏發電(dian)有關調整的通知》，對光伏產業的價格手段與規模控制政策進行(xing)了(le)調整。

　　該通(tong)知(zhi)做(zuo)出的(de)(de)調整，在行業看來，程度是(shi)(shi)巨大的(de)(de)。這一(yi)通(tong)知(zhi)，引(yin)發了社會(hui)各界基于各種視角的(de)(de)討論，也是(shi)(shi)光伏上市公(gong)司股價異常下跌的(de)(de)一(yi)個誘因。

　　這(zhe)些討論特別(bie)包括：政策(ce)的(de)(de)出(chu)臺與執(zhi)行同時進(jin)行，是(shi)(shi)(shi)否(fou)符合操作(zuo)性合理原則(ze)?該(gai)不該(gai)補貼光伏(fu)?補貼的(de)(de)正當性與程度是(shi)(shi)(shi)否(fou)合適?不補貼是(shi)(shi)(shi)否(fou)合理?光伏(fu)產業，特別(bie)是(shi)(shi)(shi)設備廠(chang)商，是(shi)(shi)(shi)否(fou)能夠經受這(zhe)一調整(zheng)?未(wei)來的(de)(de)補貼持續退坡(po)，所謂的(de)(de)“平價上網”項(xiang)目需要何種條件?對于(yu)分布式光伏(fu)，所謂的(de)(de)配(pei)電(dian)網內市場化(hua)交(jiao)易的(de)(de)過(guo)網費如何核定(ding)是(shi)(shi)(shi)合理的(de)(de)?大企業小企業是(shi)(shi)(shi)否(fou)加(jia)速行業整(zheng)合?

　　這(zhe)些問題涉(she)及(ji)到了政策視角與(yu)視政策環境為(wei)給定的企業視角，有的時候二(er)者混雜在(zai)一起。本文擬在(zai)這(zhe)些討(tao)論的基礎上，從政策的視角來談(tan)談(tan)這(zhe)種政策變化帶給全(quan)社(she)會(而不單單是光伏產業)的長(chang)期(比如(ru)3-5年乃至更(geng)長(chang))影響，以及(ji)其中幾(ji)個可能(neng)的關鍵變量(liang)，也包括電網潛在(zai)的重(zhong)要角色。

　　政策是否調整須基于公共利益

　　而不是基于光伏行業可能的影響

　　這次政策調整，從目前(qian)得到的(de)(de)信(xin)息來看，主要在(zai)于(yu)政府(fu)補貼(tie)資金(jin)的(de)(de)缺口(kou)。不高于(yu)2分/度的(de)(de)可再生補貼(tie)強度，儼然已經(jing)成為一(yi)個政治性的(de)(de)目標。其背后的(de)(de)邏(luo)輯似乎是(shi)之前(qian)的(de)(de)所有政府(fu)性電價附加補貼(tie)，包(bao)括三峽、脫(tuo)(tuo)硫脫(tuo)(tuo)硝等，都基本在(zai)這一(yi)水平。

　　事實上(shang)，公共政(zheng)(zheng)策(ce)視(shi)角(jiao)的討論(lun)，從來不應該基(ji)于其分布式(shi)影(ying)響而展(zhan)開。光伏(fu)政(zheng)(zheng)策(ce)的討論(lun)上(shang)，我們(men)又發現(xian)了(le)很多對光伏(fu)產業(ye)(ye)的道德指責，比如“都(dou)享受了(le)這(zhe)么多年補貼了(le)，不該區別對待(dai)”;“光伏(fu)行(xing)業(ye)(ye)發展(zhan)取(qu)得了(le)巨大成(cheng)績，需要反映政(zheng)(zheng)策(ce)出臺(tai)對行(xing)業(ye)(ye)、企業(ye)(ye)及資本市(shi)場帶來的影(ying)響”。這(zhe)些(xie)都(dou)沖散了(le)這(zhe)一問題的關鍵(jian)：政(zheng)(zheng)策(ce)調整對于全社會意味著什(shen)么?

　　如果調整對全(quan)社會有益(yi)，那(nei)(nei)(nei)么即使(shi)“光伏產(chan)業躺著中槍”，那(nei)(nei)(nei)也是第二步的問題;如果維持穩定足額的補貼裝機規模對全(quan)社會有益(yi)，那(nei)(nei)(nei)么光伏搭(da)個便車受(shou)益(yi)，成為高利(li)潤新興(xing)產(chan)業，那(nei)(nei)(nei)也無可非議。

　　政策調整是否具有正的公共利益

　　需要進一步分析

　　這(zhe)一政策調(diao)整是(shi)否(fou)對全(quan)社會(hui)有益(yi)，這(zhe)不是(shi)一個容易回答的(de)問題。因為這(zhe)種(zhong)調(diao)整有正(zheng)的(de)社會(hui)收益(yi)，也有負的(de)社會(hui)收益(yi)。最后的(de)結果往(wang)往(wang)是(shi)不確定的(de)，特別是(shi)這(zhe)些因素(su)：

　　因為政策(ce)調(diao)整，光伏行業是否會(hui)經(jing)歷“創造性的(de)毀滅”，內(nei)生出更低的(de)成本與更高的(de)競爭力(li)?沒有裝機(ji)量的(de)積(ji)累，是否屬(shu)于緣木求魚?

　　是否光伏行業(ye)的風險急劇上升(sheng)，引發(fa)融資成(cheng)本與收益率(因(yin)為風險溢(yi)價)要求的提升(sheng)，從而進一步惡(e)化成(cheng)本情況，喪(sang)失發(fa)展的動能(neng)?

　　這(zhe)種(zhong)政(zheng)(zheng)策調(diao)整，跟其他政(zheng)(zheng)策互(hu)動，比如分布(bu)式(shi)光伏市(shi)場化交易(yi)，是否(fou)催(cui)生了(le)新的市(shi)場與(yu)商業模式(shi)，有力地(di)提(ti)速了(le)能源轉型，還是本質上(shang)摧毀了(le)既有產業的盈利模式(shi)，陷入了(le)死鎖?

　　在分布式發展中處于重要地(di)位的(de)電(dian)(dian)網，在這一討(tao)論中缺位了。電(dian)(dian)網“保證消(xiao)納”的(de)要求是過分了，還是利(li)用(yong)率(lv)的(de)保障?

　　未來(lai)幾年(nian)風光裝機(ji)量是不受影響(xiang)，還是出現了大(da)幅度的停頓?未來(lai)的政策(ce)是否會有一(yi)定的回調，從而(er)對市場與行業(ye)形成安撫?

　　這(zhe)(zhe)些問題(ti)，都(dou)是從(cong)政策(ce)視角(jiao)需要(yao)密切(qie)關注、研究模擬并及(ji)時討論(lun)的。我們(men)將在這(zhe)(zhe)些方面(mian)繼續跟進。以下，我們(men)通過(guo)三(san)個情景對這(zhe)(zhe)些問題(ti)進行可能的展望。

　　情景一：光伏行(xing)業的發展(zhan)絲(si)毫(hao)不受影響(xiang)，無補貼項(xiang)目極大提速，新的商(shang)業模式愈加具有(you)競爭(zheng)力(li)，電網輸(shu)電成本愈加難以回收，我國吹響(xiang)了(le)電網“死(si)亡螺旋(xuan)”開(kai)始(shi)的號角(jiao)。

　　必須(xu)承(cheng)認(ren)，過(guo)去管制的(de)標桿電(dian)價體系無(wu)法跟上實際的(de)風電(dian)光伏(fu)的(de)成本(ben)變化動(dong)態，有些時候(hou)存在著過(guo)度激勵。但是，這(zhe)種調(diao)整(zheng)是否屬于超調(diao)，無(wu)疑是仁者見仁智者見智。

　　這種情景下，光伏行業不受(shou)補貼(tie)強度下跌影響，維持過(guo)去5年超過(guo)30%的(de)高增(zeng)長。同(tong)時，新(xin)的(de)額外配套(tao)政策(ce)極大地降低了(le)光伏行業的(de)其他成本，特(te)別是(shi)電(dian)(dian)網輸(shu)電(dian)(dian)費(fei)、土(tu)地費(fei)用等。無(wu)補貼(tie)項目極大提(ti)速(su)，基于自我平衡的(de)“點對點”、“點對增(zeng)量配電(dian)(dian)網”等交(jiao)易(yi)層面的(de)安排，極大的(de)降低了(le)過(guo)網費(fei)水平，并(bing)且(qie)規避了(le)輸(shu)電(dian)(dian)費(fei)。

　　分布(bu)式(shi)光(guang)伏市(shi)場交易，將極大挑(tiao)戰目(mu)前(qian)的(de)(de)電網(wang)、特(te)別是(shi)輸(shu)電網(wang)的(de)(de)基于(yu)度電商品(pin)的(de)(de)定價模式(shi)。系統總(zong)體的(de)(de)穩定與平衡是(shi)全體用(yong)電者的(de)(de)福利，是(shi)一(yi)種社(she)會公共品(pin)。但(dan)是(shi)，所(suo)謂分布(bu)式(shi)光(guang)伏市(shi)場化交易，將免除(chu)輸(shu)電網(wang)端的(de)(de)成(cheng)本(ben)分攤。所(suo)以，每推(tui)進(jin)一(yi)份，那么承擔大的(de)(de)輸(shu)電成(cheng)本(ben)回收的(de)(de)用(yong)戶將少一(yi)份，剩余(yu)用(yong)戶的(de)(de)負擔將增加一(yi)份。

　　例(li)如(ru)，目(mu)前的(de)用(yong)(yong)戶(hu)所繳納的(de)電(dian)費(比(bi)如(ru)0.6元(yuan)/kWh)，其中至少(shao)一(yi)半是輸配電(dian)成本(ben)與稅(shui)費(0.3元(yuan)/kWh)，即使考慮到分(fen)布式交易也(ye)不會豁免稅(shui)費(稅(shui)費是從價稅(shui)，稅(shui)基越(yue)大(da)稅(shui)越(yue)多)，那么(me)(me)其規避的(de)輸電(dian)網成本(ben)也(ye)將(jiang)在0.1元(yuan)以上(shang)。那么(me)(me)，每(mei)發展1MW的(de)光伏市場化交易(比(bi)如(ru)年小時(shi)(shi)數1200小時(shi)(shi))，意味著其他用(yong)(yong)戶(hu)的(de)負擔(dan)需要每(mei)年增加12萬元(yuan)。因(yin)此，需要進一(yi)步提高輸電(dian)網由于利用(yong)(yong)率下降造成的(de)單位成本(ben)上(shang)升的(de)回(hui)收力度。

　　這頗有點像美國(guo)光伏用(yong)(yong)戶(hu)出現之后(hou)討論的電(dian)網“死亡螺旋(xuan)”——用(yong)(yong)戶(hu)因為電(dian)網費(fei)(fei)用(yong)(yong)高昂脫網，比例越大，剩(sheng)余(yu)的用(yong)(yong)戶(hu)的費(fei)(fei)用(yong)(yong)更高，從而(er)愈(yu)加強化脫網的激勵。只不(bu)(bu)過，美國(guo)的部分(fen)地區，電(dian)網的費(fei)(fei)用(yong)(yong)對于大用(yong)(yong)戶(hu)，往(wang)往(wang)還是(shi)(shi)以(yi)容量(liang)收費(fei)(fei)的(也(ye)就是(shi)(shi)不(bu)(bu)管用(yong)(yong)多用(yong)(yong)少，根(gen)(gen)據容量(liang)掏錢)，更像一種服務，而(er)不(bu)(bu)是(shi)(shi)根(gen)(gen)據消費(fei)(fei)量(liang)計(ji)算的能源商品。而(er)我(wo)國(guo)，輸配電(dian)價核定之后(hou)，所有的輸電(dian)費(fei)(fei)往(wang)往(wang)是(shi)(shi)跟用(yong)(yong)電(dian)量(liang)成(cheng)正(zheng)比的。這本質上(shang)調整(zheng)了電(dian)網的盈利(li)模式與成(cheng)本回收模式。

　　這(zhe)種用戶的(de)(de)直接交易在財務(wu)層面的(de)(de)確(que)認，在國際上也屬于創(chuang)舉與(yu)法律規則方面的(de)(de)重(zhong)大改變。這(zhe)種情況下，我國的(de)(de)分(fen)布(bu)式(shi)發(fa)展無疑將極大提速(su)，而電網的(de)(de)投資停滯(zhi)不前。這(zhe)其中是否意味著風險，是一個未知的(de)(de)問題。

　　情景二：光伏安裝量出現斷崖式下跌(die)，缺乏補貼難以為繼。與此同時，電(dian)網“保證利用率”無法承諾(nuo)，項目(mu)在財(cai)務可行性與入網方面同時陷(xian)入停滯。

　　理論上，一個電源(yuan)是否具有競爭力，永遠是跟自身的(de)(de)(de)市(shi)場價值(也就是避免(mian)的(de)(de)(de)成本(ben)(ben))相比而言的(de)(de)(de)。在一個電源(yuan)普(pu)遍過剩的(de)(de)(de)環(huan)境下(xia)，額外(wai)的(de)(de)(de)新增機組避免(mian)的(de)(de)(de)成本(ben)(ben)很低(要(yao)(yao)大大低于煤電的(de)(de)(de)流動成本(ben)(ben)，更不要(yao)(yao)說超過全成本(ben)(ben)的(de)(de)(de)標桿電價了)。此外(wai)，分布式電源(yuan)還面(mian)臨著交易成本(ben)(ben)高等問題，在缺乏補貼的(de)(de)(de)情況下(xia)，盈利能力發(fa)生大幅下(xia)降。

　　這種(zhong)情景下，光伏裝機水平將停滯(zhi)不(bu)前(qian)。重要的是(shi)，此前(qian)一直(zhi)持(chi)社會普遍服(fu)務(wu)積極支持(chi)的電網(wang)(wang)出(chu)現(xian)了變化。電網(wang)(wang)承諾消納程度的政府政策使得電網(wang)(wang)最(zui)好的選擇是(shi)“不(bu)承諾并網(wang)(wang)”。

　　“消納條件(jian)”這(zhe)個詞在最近幾年的(de)(de)政(zheng)府文(wen)件(jian)中仍舊具(ju)有很高頻(pin)率的(de)(de)體現(xian)，無論(lun)是當前的(de)(de)這(zhe)一文(wen)件(jian)，還是之前的(de)(de)《關于2018年度風電建設(she)管理有關要求(qiu)的(de)(de)通(tong)知(zhi)》，還是更(geng)早(zao)的(de)(de)《解(jie)決(jue)棄(qi)水(shui)棄(qi)風棄(qi)光問題實(shi)施方案》。這(zhe)些文(wen)件(jian)往往都要求(qiu)，新的(de)(de)項目電網必須出具(ju)明確的(de)(de)“保證消納”的(de)(de)確認(ren)。

　　在開放市場條(tiao)件(jian)下，不(bu)存在具備消納(na)條(tiao)件(jian)與否(fou)的(de)(de)問題(ti)，因(yin)為市場是大(da)家共同的(de)(de)，就比如一(yi)(yi)條(tiao)路并(bing)不(bu)是給新(xin)增(zeng)車(che)輛專門修的(de)(de)一(yi)(yi)樣。那么，這要成為一(yi)(yi)個問題(ti)，必(bi)須是在技術上證明(ming)，這種消納(na)新(xin)的(de)(de)可(ke)再生能源，會危及(ji)電(dian)網與電(dian)力系統安全。否(fou)則，就不(bu)能基于“先(xian)來先(xian)得，后來就沒了”的(de)(de)反統一(yi)(yi)開放市場原則，拒絕新(xin)增(zeng)與新(xin)建的(de)(de)可(ke)再生電(dian)力(也包括煤電(dian))。

　　目前(qian)的這種模糊不確切(qie)、存在過(guo)度解(jie)釋與對(dui)電網(wang)過(guo)高要(yao)求的設計(ji)在這種情景下，危及了可再(zai)生能源發展(zhan)自身(shen)(shen)。光伏在自身(shen)(shen)財(cai)務(wu)與入網(wang)方面出現了新的巨(ju)大(da)障(zhang)礙，裝(zhuang)機量(liang)出現了大(da)幅下滑。

　　從而，我國的(de)電源結(jie)構(gou)的(de)變(bian)化出(chu)現趨緩跡象。

　　情景三：基于行業與政府的討價還(huan)價，政策本身有所松(song)動，走出了一條中間道(dao)路，維(wei)持降低的補(bu)貼，但(dan)是擴大的補(bu)貼規模，使得能源轉型緩慢但(dan)是穩(wen)健(jian)。

　　在(zai)今年(nian)晚些(xie)時候，分布(bu)式裝機享受補貼的(de)部分從1000萬千(qian)瓦擴大若干倍，跟(gen)去年(nian)有一個(ge)較為平滑的(de)過(guo)度。與(yu)此同時，電網的(de)過(guo)網費(fei)問(wen)題得到方法論上清(qing)晰的(de)處理，“具備消納條件”有了更(geng)加清(qing)晰的(de)界定，壁壘程度存在(zai)但是有所下降。

　　與此同時(shi)，政府的生(sheng)態文明發展(zhan)(zhan)姿態不斷(duan)強(qiang)化。處于行業(ye)可持(chi)續發展(zhan)(zhan)考慮(lv)，補貼賬戶規(gui)模有所擴大。相應的配額制政策有了(le)“牙齒”，從而為更低補貼強(qiang)度的可再生(sheng)能(neng)源發展(zhan)(zhan)提(ti)供了(le)現實條件。

　　總結——哪種情景是最可能的?

　　筆者無(wu)意對超(chao)過半年的事情做任何預測，因(yin)此上述(shu)的三種情景都(dou)存在一定的可能(neng)性。

　　從政策(ce)主動(dong)建言與倡議書視角，我們無(wu)疑希(xi)望更(geng)加(jia)透(tou)明的(de)(de)討論(lun)，更(geng)加(jia)透(tou)明的(de)(de)政策(ce)制定與實施過(guo)程(比(bi)如任何(he)政策(ce)必須給予半年(nian)以上的(de)(de)準備(bei)期與寬限期)，更(geng)加(jia)透(tou)明的(de)(de)用戶與電網的(de)(de)互動(dong)，更(geng)加(jia)透(tou)明的(de)(de)過(guo)網費與“消納能力”方(fang)法論(lun)核算標準。